"เรียนฟรี 15 ปี ไม่มีอยู่จริง" เด็ก 2.4 ล้านส่อหลุดนอกระบบ

คณะกรรมการปฏิรูปประเทศด้านการศึกษาประเมิน 13 ปี "นโยบายเรียนฟรี 15 ปี" ต้องเร่งปรับปรุง ชี้ยังมีช่องว่างงบประมาณไม่เพียงพอ ไม่สอดคล้องค่าครองชีพ ส่งผลเด็ก 2.4 ล้านคนเสี่ยงหลุดจากระบบการศึกษา ขณะที่สภาพัฒน์พบ ครอบครัวคนจนเกินครึ่งยังขาดโอกาสการศึกษา เสนอเพิ่มงบประมาณ ขยายการศึกษาภาคบังคับ 12 ปี ครอบคลุมเด็ก 0-6 ปีและมัธยมปลาย

เมื่อวันที่ 29 พ.ค. 2565 กองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ.) จัดเสวนาหัวข้อ "ถึงเวลาแล้วหรือยัง ปฏิรูปนโยบายเรียนฟรี" โดย รศ. ดร.ชัยยุทธ ปัญญสวัสดิ์สุทธิ์ คณะเศรษฐศาสตร์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ได้นำเสนอผลการศึกษานโยบายเรียนฟรี 15 ปี ระบุว่า ตลอดเวลาการดำเนินนโยบายประมาณ 13-14 ปีที่ผ่านมาพบว่า การสนับสนุนงบประมาณให้โรงเรียนอาจจะยังไม่เพียงพอ เนื่องจากนโยบายเรียนฟรี 15 ปีเปรียบเสมือนเส้นเลือดใหญ่ที่หล่อเลี้ยงโรงเรียน เพราะโรงเรียนได้รับเงินอุดหนุนค่ารายหัว เพื่อดำเนินการทั้งในเรื่องค่าอุปกรณ์การเรียนการสอน ค่าจัดการเรียนการสอน และค่ากิจกรรม

"เมื่องบประมาณจัดสรรตามรายหัวนักเรียน ทำให้โรงเรียนต้องหานักเรียนเข้ามาเรียนเพื่อให้ได้เงินอุดหนุนหล่อเลี้ยงโรงเรียน จึงเป็นเรื่องน่าเศร้าเมื่อเห็นข่าวคุณครูโดดตึก เพราะไม่สามารถดึงนักเรียนเข้ามาเรียนได้ตามเป้าหมายได้"

รศ. ดร.ชัยยุทธ บอกว่า ผลการศึกษาของสภาการศึกษา ระบุว่า การจัดสรรงบประมาณไม่เพียงพอ แม้งบประมาณที่สนับสนุนในปี 2564 จะมากถึง 7.6 หมื่นล้านบาท โดยกระจายให้ทั้งโรงเรียนรัฐและเอกชน แต่พบว่างบสนับสนุนการดำเนินการของโรงเรียนก็ไม่เพียงพอ เช่น ค่าจัดการเรียนการสอน ค่ากิจกรรมพัฒนาผู้เรียน เนื่องจากค่าใช้จ่ายในส่วนนี้ปรับเพิ่มตามภาวะเศรษฐกิจ ทำให้พบว่า ผู้ปกครองยังต้องแบกรับค่าใช้จ่ายทั้งค่าอุปกรณ์ ค่าเครื่องแบบ

นอกจากนี้ยังพบว่า ช่องว่างนโยบายเรียนฟรี 15 ปีไม่ครอบคลุมการเรียนการสอนก่อนเข้าเรียนอนุบาลและระดับมัธยมปลาย ทำให้ในช่วง 2-3 ปี มีนักเรียนด้อยโอกาสต้องหลุดออกนอกระบบการศึกษานับแสนคน เนื่องจากเด็กกลุ่มนี้ยากจน ไม่ได้รับเงินอุดหนุน ดังจะเห็นข่าว น้องนักเรียนที่ฆ่าตัวตายที่จังหวัดสงขลาเพราะไม่มีเงินเรียนต่อ เนื่องจากนโยบายเรียนฟรีไม่ครอบคลุมการเรียนระดับมัธยมปลาย แม้ว่ารัฐจะมีเงินกู้จาก กยศ. แต่ส่วนใหญ่นักเรียนไม่ชอบกู้ และการกู้ต้องรอนาน 3-4 เดือน ทำให้ไม่สอดคล้องกับค่าครองชีพจริงที่เกิดขึ้น

รศ. ดร.ชัยยุทธ เสนอให้ปรับแก้นโยบายเรียนฟรีใน 2 แนวทาง คือ 1. เป็นการขยายกลุ่มเป้าหมายในโครงการเรียนฟรี 15 ปี ให้จัดสรรเป็นรายบุคคล โดยเพิ่มระดับอนุบาล ในอัตรา 1,000 บาท ต่อคน รวม 240,553 คน ใช้งบประมาณ 240 ล้านบาท และระดับม.ปลาย เฉพาะนักเรียนยากจนพิเศษ ม.4 หัวละ 9,000 บาท รวม 28,382 คน ใช้งบประมาณ 255 ล้านบาท ซึ่งเดิมจัดสรรเฉพาะระดับประถมศึกษาถึงม.ต้นเท่านั้น

ส่วนแบบที่ 2 เป็นการปรับอัตราอุดหนุนระดับม.ต้น เป็นเงิน 4,000 บาทต่อคน รวม 584,620 คน ใช้งบประมาณ 2,338 ล้านบาท จากเดิมอุดหนุนรายละ 3,000 บาทต่อปี

"การปรับเพิ่มอัตราอุดหนุนให้เพียงพอสำหรับโรงเรียนเป็นเรื่องสำคัญ ซึ่งแน่นอนว่าหากปรับเพิ่มทุกส่วนอาจต้องใช้งบประมาณจำนวมาก อยากให้พิจารณาโรงเรียนขนาดกลาง ขนาดเล็ก ที่มีปัญหาในการจัดสรรงบระมาณเพิ่ม เนื่องจากปัจจุบันมีเด็กที่ตกหล่นหรือหลุดออกจากระบบการศึกษานับแสนคนและภาวะเรียนรู้ถดถอยลงเรื่อยๆ"

เช่นเดียวกับ รองศาสตราจารย์ วรากรณ์ สามโกเศศ ประธานกรรมการในคณะกรรมการปฏิรูปประเทศด้านการศึกษา กล่าวว่า "ที่ผ่านมา คณะกรรมการปฏิรูปการศึกษาได้พยายามแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำทางการศึกษา เพราะถือเป็นหัวใจในการขับเคลื่อนประเทศ แต่ก็พบว่า นโยบายเรียนฟรี 15 ปี เงินอุดหนุนยังไม่สอดคล้องกับค่าใช้จ่ายจริงของผู้ปกครอง"

อัตราเงินอุดหนุนปัจจัยพื้นฐานนักเรียนยากจนที่ช่วยเหลือนักเรียนระดับประถมศึกษา-มัธยมศึกษาตอนต้น ยังคงเป็นอัตราเดิมที่ไม่มีการปรับมาเป็นเวลากว่า 13 ปี นักเรียนประถมศึกษาได้รับ 1,000 บาทต่อคนต่อปีหรือวันละ 5 บาท นักเรียนมัธยมศึกษาตอนต้น 3,000 บาทต่อคนต่อปีหรือวันละ 15 บาท ไม่สอดคล้องกับค่าครองชีพในปัจจุบันที่เพิ่มสูงขึ้น และในปี 2565 นี้ หน่วยงานทั้งภาครัฐและเอกชนต่างๆ คาดการณ์ว่าเงินเฟ้อจะสูงถึง 4-5% จากสภาพปัญหาดังกล่าว ส่งผลกระทบต่อเด็กกลุ่มเสี่ยงกว่า 2.4 ล้านคนซึ่งอยู่กับครัวเรือนที่มีรายได้เฉลี่ยต่ำกว่าเส้นความยากจนของสภาพัฒน์ฯที่ 2,700 บาทต่อคน/เดือน ที่มีความเสี่ยงหลุดออกจากระบบการศึกษาอย่างต่อเนื่อง

นอกจากนี้พบว่ายังมีช่องว่างในช่วงการเรียนการสอนก่อนประถม คือช่วงอายุระหว่าง 0-6 ปี ซึ่งมีความสำคัญมากต่อพัฒนาการเรียนรู้ โดยมีงานวิจัยจำนวนมากที่ระบุว่าการลงทุนกับเด็กวัย 0-6 ขวบจะได้ผลลัพธ์มากถึง 13-14% ดังนั้น ถ้าเราต้องการเด็กที่มีคุณภาพจึงควรจะหันกลับมามองเด็กกลุ่มนี้

นอกจากนี้ ควรจะขยายนโยบายการเรียนฟรีกับนักเรียนมัธยมปลายซึ่งรวมถึงเด็กที่เข้าเรียนสายอาชีวะ เพราะที่ผ่านมาพบว่านโยบายนี้ไม่ได้ทำให้คนเข้าเรียนในระดับอุดมศึกษามากขึ้น เนื่องจากสะพานที่เชื่อมระหว่างการเรียนมัธยมไปสู่อุดมศึกษาขาดลง

"เราลงทุนด้านอุดมศึกษาประมาณแสนล้านบาท แต่เรามีนักเรียนที่เข้าเรียนในระดับอุดมศึกษาเพียง 30% ขณะที่อีก 70% ไปไม่ถึงมัธยมปลาย กลายเป็นว่าการลงทุนของเราอาจจะสูญเปล่า เพราะมีนักเรียนไม่มีเงินเรียนมัธยมปลายข้ามสะพานไปใช้ประโยชน์จากแสนล้านบาทการอุดหนุนการเรียนในระดับอุดมศึกษาได้ เนื่องจากสะพานขาดในช่วงมัธยมปลาย"

รองศาสตราจารย์ วรากรณ์ กล่าวอีกว่า "ถึงเวลาปฏิรูปการศึกษา โดยการขยายการเรียนบังคับจาก 9 ปีให้เป็น 12 ปี เหมือนในประเทศที่พัฒนาแล้วหลายประเทศ โดยขยายการเรียนฟรีให้ครอบคลุมในส่วนที่เป็นช่องว่างคือ ระดับก่อนอนุบาลและมัธยมปลาย เพื่อให้เด็กอยู่ในระบบการศึกษาได้นานขึ้น"

ขณะที่ ดร.ปฏิมา จงเจริญธนาวัฒน์ นักวิเคราะห์นโยบายและแผนชำนาญการพิเศษ กองศึกษาและวิจัยเชิงยุทธศาสตร์ สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ บอกว่า แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 13 จึงตั้งเป้าหมายในการขับเคลื่อนประเทศด้วยนวัตกรรมและเทคโนโลยี ซึ่งมีหมุดหมายในเรื่องของการลดวามเหลื่อมล้ำ และแก้ไขปัญหาความยากจนข้ามรุ่น ทำอย่างไรจะทำให้โอกาสของทุกกลุ่มและทุกพื้นที่ให้สามารถก้าวข้ามความยากจนข้ามรุ่นได้

อย่างไรก็ตาม ดร.ปฏิมา พบว่า โอกาสที่คนยากจนในรุ่นพ่อแม่จะส่งต่อความยากจนให้กับรุ่นลูกมีสูงมาก จากการศึกษาโดยการสำรวจรายได้ เงินออม และหนี้สิน ของคนเดิมซ้ำทุกปีพบว่า คนยากจนในปี 2548 ผ่านไป 7 ปีคือปี 2555 ยังเป็นคนยากที่จนที่สุดเหมือนเดิม

"เราศึกษาพบว่า คนยากจนในรุ่นพ่อแม่ส่งต่อความจนในรุ่นลูกโดยประมาณ 20% หรือประมาณครึ่งหนึ่งของการศึกษายังยากจจน ขณะที่คนที่เคยรวยที่สุด ยังคงเป็นคนรวยเหมือนเดิมเกือบ 53% จะเห็นว่าประเทศไทยโอกาสที่คนจนในปัจจุบันจะมีโอกาสเป็นคนรวยยากมากขึ้น"

ดร.ปฏิมา กล่าวว่า การที่ครอบครัวคนจนไม่หลุดพ้นจากกับดักความยากจน ทำให้โอกาสการเรียนของนักเรียนในครอบครัวยากจนลดลงไปด้วย โดยพบว่าในปี 2564 มีครัวเรือนที่เป็นคนจนข้ามรุ่นประมาณ 6 แสนครัวเรือน โดยในจำนวนนั้นเป็นครอบครัวที่มีเด็กอยู่ด้วย ซึ่งแน่นอนว่าเมื่อครอบครัวมีปัญหาเรื่องรายได้ ทำให้การลงทุนการศึกษากับเด็กได้น้อยลงไปด้วย ทำให้โอกาสที่จะตัดวงจรความยากจนก็น้อยลงไปอีก

"สิ่งที่น่ากังวลคือ เด็กอายุ 6-14 ปี หรือเด็กที่ควรจะได้รับการเรียนภาคบังคับยังหลุดออกจากระบบการศึกษามากถึง 17% เพราะปัญหาความยากจน ซึ่งในแผนฯ 13 เราจะโฟกัสกลุ่มนี้เป็นลำดับแรกๆ เพื่อตัดวงจรความยากจนข้ามรุ่นให้ได้"

ดร.ปฏิมา กล่าวว่า สภาพัฒน์ฯจะแก้ปัญหานี้โดยจะแก้ไขปัญหาแบบพุ่งเป้าหมาย ไม่ใช้นโยบายตัดเสื้อโหล ทุกคนได้ประโยชน์ไม่มีประสิทธิภาพเพียงพออีกต่อไป โดยได้พัฒนาเครื่องมือที่เรียกว่า TPMAP ซึ่งจะสามารถค้นหาครอบครัวที่ยากจนว่ามีสาเหตุเกิดจากอะไรและเขาต้องการแก้ไขปัญหาอย่างไร

ดร.ภูมิศรัณย์ ทองเลี่ยมนาค รักษาการผู้อำนวยการสถาบันวิจัยเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา กล่าวว่า เรียนฟรีในความเป็นจริงยังมีค่าใช้จ่ายจำนวนมาก เพราะว่าศักยภาพของแต่โรงเรียนแตกต่างกัน แม้จะไม่มีการเก็บค่าเทอม แต่โรงเรียนต้องใช้เงินในการดำเนินกิจการต่างๆ ทำให้พ่อแม่มีการเสียค่าใช้จ่ายเพิ่มเช่นเดิม

นอกจากนี้ จากการสำรวจค่าใช้จ่ายทางการศึกษาของเด็กนักเรียนที่มีอายุต่ำกว่า 15 ปี ในพื้นที่กรุงเทพฯ พบว่า เด็กกรุงเทพฯมีค่าใช้จ่ายทางการศึกษาเฉลี่ย 37,257 บาทต่อคนต่อปี ในจำนวนนี้เป็นค่าเล่าเรียนและค่าธรรมเนียมการศึกษาสูงถึง 26,247 บาท ที่เหลือเป็นค่าเสื้อผ้าและเครื่องแบบ 2,072 บาท ค่าหนังสือ เครื่องเขียน และอุปกรณ์ 2,175 บาท และค่าเดินทาง 6,763 บาท ตัวเลขเฉลี่ยเหล่านี้สูงกว่าทุกพื้นที่ในประเทศไทย สูงกว่าเฉลี่ยของทั้งประเทศซึ่งมีค่าใช้จ่าย 17,832 บาทต่อคนต่อปีถึง 2 เท่า

อย่างไรก็ตาม ดร.ภูมิศรัณย์ เห็นว่า สิ่งที่ต้องปรับปรุงในส่วนนโยบายเรียนฟรี 15 ปี คือการให้เงินอุดหนุนนักเรียนพื้นฐานยากจน แม้ว่าปัจจุบัน กสศ. จะมีทุนเสมอภาคนักเรียนยากจนพิเศษ และสำนักงานคณะกรรมการศึกษาขั้นพื้นฐานจะมีเงินอุดหนุนปัจจัยพื้นฐาน แต่ก็ยังไม่เพียงพอ ทำให้มีเด็กประมาณ 60% หรือประมาณ 4 แสนคนที่ยากจน แต่ไม่อยู่ในเกณฑ์ได้รับเงินอุดหนุน ซึ่งหากต้องการขยายนโยบายให้ครอบคลุมเด็กกลุ่มนี้จะใช้งบประมาณปีละ 800 ล้านบาท