กรุงเทพฯ เมืองหลวงที่มีความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาไม่ต่างจากต่างจังหวัด

Highlight

• เขตพระนครมีสัดส่วนระหว่างจำนวนโรงเรียน 2.91 แห่ง ต่อ 1,000 ประชากร ซึ่งถือว่ามากที่สุด มีโรงเรียนมัธยมสังกัด สพฐ. มากที่สุด และมีจำนวนนักเรียนต่อครูน้อยที่สุด ขณะที่มีจำนวนประชากรอายุ 0-18 ปี น้อยเป็นอันดับที่ 5
• เขตที่มีจำนวนประชากรต่อ 1 โรงเรียนมากที่สุดคือ คันนายาว 7,971 คน เพราะมีโรงเรียนสังกัดรัฐบาลรวม 2 แห่ง แต่มีประชากรอายุ 0-18 ปี ถึง 15,942 คน
• เขตพระนครซึ่งมีจำนวนประชากรวัยเรียนน้อย มีจำนวนโรงเรียนมาก และมีสัดส่วนระหว่างครูกับนักเรียนและห้องเรียนน้อยถูกจัดอยู่ในกลุ่มโรงเรียนที่มีคุณภาพมากกว่า มีคะแนนโอเน็ตมากกว่าและเป็นที่ต้องการมากเป็นลำดับต้นๆ
• 3 เขตที่ไม่มีโรงเรียนมัธยมศึกษา สังกัด สพฐ.เลย ได้แก่ เขตคลองสาน คันนายาว บางคอแหลม
• เมื่อเปรียบเทียบรายเขต อัตราส่วนเฉลี่ยนักเรียนต่อห้องเรียนระหว่างกลุ่มที่มากที่สุดและน้อยที่สุดก็ต่างกันราว 2 เท่า อัตราส่วนนักเรียนต่อครูระหว่างอันดับที่มากที่สุดและน้อยที่สุดอยู่ที่ประมาณ 3 เท่า

หนึ่งในประเด็นที่มักถูกกล่าวถึงในการพัฒนากรุงเทพฯ คือ การศึกษา ดังจะเห็นได้จากในแผนพัฒนากรุงเทพฯ ตั้งแต่ฉบับที่ 1 พ.ศ.2520-2524 จนถึงแผนพัฒนาระยะ 20 ปี พ.ศ.2556-2575 ที่มักจะมุ่งพัฒนาโรงเรียนให้มีมาตรฐานเดียวกัน และให้เด็กทุกคนเข้าถึงการศึกษาภาคบังคับ โดยฉบับล่าสุดมุ่งหวังว่า “มีร.ร.สังกัด กทม.จัดการศึกษาขั้นพื้นฐานครอบคลุมทุกระดับชั้น และมีการใช้หลักสูตรท้องถิ่นกรุงเทพฯ”

เช่นเดียวกับผู้สมัครผู้ว่าฯ กทม. ที่มักจะหยิบยกประเด็นการศึกษามาเป็นหนึ่งในนโยบายหาเสียงอยู่เสมอ โดยส่วนใหญ่มักเสนอว่า “พัฒนาโรงเรียนสังกัด กทม. ให้มีมาตรฐาน” ด้วยมิติต่างๆ กันไป เช่น เพิ่มการเรียนการสอนภาษาที่ 3 ร่วมด้วย

Rocket Media Lab ชวนสำรวจการจัดการศึกษาในเมืองหลวงแห่งนี้ เพื่อความเข้าใจสถานการณ์การจัดการศึกษาในกรุงเทพฯ ในขั้นแรกว่า โรงเรียนประถมฯ และมัธยมฯ กระจายตัวอย่างไรในแต่ละเขต สอดคล้องกับจำนวนประชากรมากน้อยเพียงใด แล้วที่ผ่านมามีการจัดสรรงบประมาณและมีปัญหาอย่างไรบ้าง

เรียนจบชั้นประถมฯ แต่ไม่มีโรงเรียนมัธยมฯ ให้ไปต่อ

การจัดการศึกษาของโรงเรียนในกรุงเทพฯ เป็นการทำงานร่วมกันระหว่างหลายหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เนื่องจากมีโรงเรียนหลายประเภททั้งโรงเรียนสังกัดกรุงเทพมหานคร สำนักงานการศึกษาขั้นพื้นฐาน สํานักงานคณะกรรมการส่งเสริมการศึกษาเอกชน และมหาวิทยาลัย สำหรับโรงเรียนที่อยู่ภายใต้กรุงเทพมหานครจะได้รับงบประมาณจัดสรรจากกรุงเทพฯ ผ่านสำนักการศึกษาและสำนักงานเขต นอกจากนี้การพัฒนาการศึกษายังต้องเป็นไปตามนโยบายด้านการศึกษาของรัฐบาล แผนการศึกษาแห่งชาติ 2560-2579 และแผนพัฒนากรุงเทพฯ ระยะ 20 ปีอีกด้วย

ในปี 2564 กรุงเทพฯ มีสถานศึกษาชั้นประถมฯ และมัธยมฯ สังกัดสำนักการศึกษากรุงเทพฯ 437 แห่ง และสังกัดสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (สพฐ.) 158 แห่ง รวม 595 แห่ง ส่วนโรงเรียนสำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมการศึกษาเอกชนมี 825 แห่ง ซึ่งคิดเป็นโรงเรียนสามัญศึกษา 729 แห่ง และโรงเรียนนานาชาติ 96 แห่ง

จำนวนประชากรที่มีอายุระหว่าง 0-18 ปีของกรุงเทพฯ ในปี 2564 มีจำนวนทั้งหมด 957,781 คน เขตที่มีประชากรในกลุ่มนี้มากที่สุด 5 อันดับแรก ได้แก่ คลองสามวา 44,992 คน หนองจอก 42,762 คน บางขุนเทียน 42,439 คน สายไหม 39,765 คน และประเวศ 38,304 คน ส่วนเขตที่มีประชากรน้อยที่สุด 5 อันดับแรกได้แก่ เขตสัมพันธวงศ์ 2,453 คน บางรัก 4,826 คน ป้อมปราบศัตรูพ่าย 5,086 คน ปทุมวัน 5,763 คน พระนคร 6,173 คน

AFP

เมื่อเปรียบเทียบสัดส่วนระหว่างจำนวนโรงเรียนต่อ 1,000 ประชากร ซึ่งนับเฉพาะโรงเรียนสังกัด กทม. และ สพฐ. โดยไม่จำแนกระดับชั้นและขนาดของโรงเรียน พบว่า เขตพระนครมีสัดส่วนระหว่างจำนวนโรงเรียนต่อ 1,000 ประชากรมากที่สุดอยู่ที่ 2.91 อันดับที่ 2 สัมพันธวงศ์อยู่ที่ 1.63 และอันดับที่ 3 บางรักอยู่ที่ 1.45

ส่วนเขตที่มีสัดส่วนระหว่างจำนวนโรงเรียนต่อ 1,000 ประชากรน้อยที่สุดคือ คันนายาว อยู่ที่ 0.12 เนื่องจากเขตนี้มีโรงเรียนสังกัดรัฐบาลรวม 2 แห่ง แต่มีประชากรอายุ 0-18 ปี ถึง 15,942 คน

จากข้อมูลจะเห็นภาพรวมเบื้องต้นได้ว่า มีความแตกต่างอย่างมากระหว่างเขตที่จำนวนประชากรต่อโรงเรียนน้อยที่สุดกับมากที่สุด โดยต่างกันเกือบ 30 เท่า เท่ากับว่า ประสิทธิภาพในการเรียนการสอนอาจจะต่างกันมากตามไปด้วย เนื่องจากครูต้องรับภาระหนักจากจำนวนนักเรียนที่มากกว่า และอาจส่งผลให้ประชากรวัยนักเรียนที่อยู่ในเขตคันนายาวต้องเดินทางไปเรียนที่เขตอื่นแทน เพื่อให้ได้เรียนโรงเรียนที่มีคุณภาพดีกว่า

เมื่อพิจารณาจำนวนโรงเรียนแยกตามสังกัด จากทั้งหมด 437 แห่ง เขตที่มีโรงเรียนประถมศึกษาสังกัด กทม. มากที่สุด 5 อันดับแรก ได้แก่ หนองจอก 37 แห่ง ลาดกระบัง 20 แห่ง คลองสามวา 18 แห่ง ธนบุรี 17 แห่ง ประเวศ บางคอแหลม ตลิ่งชัน เท่ากันที่ 16 แห่ง ส่วนเขตที่มีน้อยที่สุด 5 อันดับแรกคือ คันนายาว 1 แห่ง พญาไท สาทรและสัมพันธวงศ์ 2 แห่ง ดินแดง วังทองหลาง และห้วยขวาง 3 แห่ง

ขณะที่โรงเรียนมัธยมสังกัด สพฐ. และสังกัดสำนักบริหารงานการศึกษาพิเศษ ทั้งหมด 121 แห่ง จากทั้งหมด 50 เขต เขตที่มีโรงเรียนมัธยมมากที่สุด 5 เขตแรก ได้แก่ พระนคร 7 แห่ง บางกอกน้อย 6 แห่ง ดุสิต ตลิ่งชัน และภาษีเจริญ 5 แห่ง

AFP

น่าสนใจว่า มี 3 เขตที่ไม่มีโรงเรียนมัธยมศึกษา สังกัด สพฐ.เลย ได้แก่ เขตคลองสาน คันนายาว บางคอแหลม ซึ่งนั่นหมายความว่านักเรียนชั้นประถมฯ ในทั้ง 3 เขตนี้ เมื่อเรียนจบชั้นประถมฯ แล้ว ไม่มีโรงเรียนมัธยมในสังกัด สพฐ. ให้เรียนต่อได้เลย ซึ่งอาจจะต้องเดินทางไปเรียนยังเขตอื่นหรือเรียนโรงเรียนเอกชน

ซึ่งเมื่อเปรียบเทียบนักเรียนในสังกัดโรงเรียนรัฐบาลและเอกชนในระดับประถมศึกษา ปีการศึกษา 2564 พบว่า สัดส่วนของนักเรียนสังกัดรัฐบาลและเอกชนใกล้เคียงกันคือ รัฐบาล: เอกชน เป็น 57: 43 ขณะที่จังหวัดอื่นๆ มีนักเรียนในสังกัดรัฐบาลเป็นสัดส่วนที่มากกว่ามากอยู่ที่ 79: 21 ส่วนในระดับมัธยมต้น สัดส่วนนักเรียนในสังกัดรัฐบาล: เอกชน 81: 19 มัธยมปลาย 82: 18 ส่วนสัดส่วนจังหวัดอื่นๆ ไม่แตกต่างกับกรุงเทพฯ มากนัก ระดับมัธยมต้นสัดส่วนรัฐบาลต่อเอกชนอยู่ที่ 85: 15 มัธยมปลายอยู่ที่ 89: 11

จากข้อมูลสัดส่วนจำนวนประชากรและจำนวนโรงเรียนในกรุงเทพฯ ไม่เพียงแต่แสดงให้เห็นถึงความไม่เท่าเทียมกันในการเข้าถึงการศึกษาขั้นพื้นฐานในแต่ละเขต แต่ยังอาจสะท้อนให้เห็นถึงความจำเป็นที่ทำให้นักเรียนจำนวนหนึ่งต้องหาหนทางไปเรียนในเขตอื่นเพื่อคุณภาพการศึกษาที่ดีกว่า ดังเช่นเขตคลองสาน คันนายาว บางคอแหลม นักเรียนที่เรียนจบชั้นประถมแล้ว ต้องหาทางไปเรียนต่อชั้นมัธยมที่เขตอื่น เพราะไม่มีโรงเรียนมัธยมในสังกัด สพฐ. ในเขต ซึ่งกลายเป็นภาระทางเศรษฐกิจของครอบครัวที่ต้องเสียค่าใช้จ่ายเพิ่มขึ้น รวมถึงเป็นภาระของนักเรียนที่ต้องเสียเวลาเดินทางข้ามเขตด้วย

AFP

ครูไม่พอหรือนักเรียนมากเกินไป

เมื่อพิจารณาขนาดของห้องเรียน ซึ่งโรงเรียนควรมีห้องเรียนขนาดเล็กต่อครู 1 คน เพื่อให้ครูสามารถดูแลนักเรียนได้ทั่วถึง สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาปรับสัดส่วนเมื่อ 23 ธันวาคม 2563 ให้โรงเรียนประถมศึกษามีนักเรียน 30 คนต่อ 1 ห้องเรียน และห้องเรียนขนาด 1-40 คน ควรมีครู 1-4 คน ขณะที่ในประเทศพัฒนาแล้ว เช่น ออสเตรเลีย แคนาดา ญี่ปุ่น เดนมาร์ก สัดส่วนครูต่อนักเรียนอยู่ที่ประมาณ 11-15 คน

อัตราส่วนนักเรียนต่อครูต่อห้องเรียนสามารถจำแนกการพิจารณาเป็น 2 ประเภทคือ โรงเรียนชั้นประถมศึกษาสังกัด กทม. และโรงเรียนระดับมัธยมศึกษา สังกัด สพฐ. โดยคำนวณค่าเฉลี่ยจากทุกโรงเรียนในเขตนั้น

จากข้อมูลโรงเรียนชั้นประถมฯ สังกัด กทม. ในปี 2563 พบว่า เขตที่มีอัตราส่วนนักเรียนต่อครูน้อยที่สุด 5 อันดับแรก ได้แก่ พระนคร สัมพันธวงศ์ บางกอกใหญ่ ป้อมปราบศัตรูพ่าย และบางรัก อัตราส่วนอยู่ระหว่าง ครู 1 คนต่อ นักเรียน 11-12 คน ขณะที่เขตที่มีอัตราส่วนนักเรียนต่อครูมากที่สุด 5 อันดับแรก ได้แก่ เขตราษฎร์บูรณะ สายไหม คลองสามวา ห้วยขวาง และบางขุนเทียน โดยมีอัตราส่วนอยู่ระหว่างครู 1 คนต่อนักเรียน 34-54 คน

จะเห็นได้ว่า มีความแตกต่างอย่างมากระหว่างอันดับที่มากที่สุดและน้อยที่สุด ราว 3 เท่า ในทำนองเดียวกันส่วนอัตราส่วนนักเรียนต่อห้องเรียนระหว่างกลุ่มที่มากที่สุดและน้อยที่สุดก็ต่างกันราว 2 เท่า

AFP

เขตที่มีค่าเฉลี่ยอัตราส่วนนักเรียนต่อห้องเรียนน้อยที่สุด 10 อันดับแรก ได้แก่ สัมพันธวงศ์ บางรัก พระนคร บางกอกใหญ่ บางกอกน้อย ธนบุรี ป้อมปราบศัตรูพ่าย ตลิ่งชัน บางพลัด และปทุมวัน อัตราส่วนเฉลี่ยอยู่ระหว่าง 14-22 คนต่อห้อง ขณะที่เขตที่มีค่าเฉลี่ยอัตราส่วนนักเรียนต่อห้องมากที่สุด 10 อันดับแรก มีอัตราส่วนอยู่ระหว่าง 30-33 คนต่อห้อง ได้แก่ หนองแขม ดินแดง ดอนเมือง คันนายาว สายไหม ลาดพร้าว บางบอน บางนา ทวีวัฒนา และพญาไท

อย่างไรก็ตามอาจสรุปไม่ได้โดยตรงว่า เขตที่มีอัตราส่วนนักเรียนต่อครูต่อห้องมากกว่าจะมีผลสัมฤทธิ์ทางการเรียนต่ำกว่า เมื่อเปรียบเทียบกับคุณภาพการศึกษา โดยใช้ผลคะแนนเฉลี่ยจากการทดสอบทางการศึกษาระดับชาติขั้นพื้นฐาน (O-NET) ชั้นประถมศึกษาปีที่ 6 ปีการศึกษา 2563 เป็นตัวชี้วัดพบว่า มี 6 สำนักงานเขตที่มีคะแนนเฉลี่ยต่ำกว่าทั้งประเทศทุกวิชาคือ คลองเตย คลองสาน ยานนาวา วังทองหลาง หนองแขม และหนองจอก ซึ่งสำนักการศึกษาระบุว่า “จำเป็นต้องได้รับการพัฒนาอย่างเร่งด่วน” ถึงกระนั้นอัตราส่วนนักเรียนต่อครูต่อห้องที่มากกว่า ก็อาจจะเป็นอีกหนึ่งปัจจัยที่ส่งผลต่อประสิทธิภาพในการเรียนรู้ด้านอื่นๆ ของนักเรียนนอกจากคะแนนโอเน็ต

ส่วนระดับมัธยม โรงเรียนชั้นมัธยมศึกษาสังกัด สพฐ. เขตที่มีโรงเรียนที่มีอัตราส่วนเฉลี่ยนักเรียนต่อครูน้อยที่สุด 10 อันดับแรก ได้แก่ บางพลัด สัมพันธวงศ์ บางรัก ลาดพร้าว ราษฎร์บูรณะ ยานนาวา ราชเทวี บางซื่อ ดุสิต และดินแดง ค่าเฉลี่ยอัตราส่วนครู 1 คนต่อนักเรียน ของแต่ละเขตอยู่ระหว่าง ครู 1 คนต่อนักเรียน 8-14 คน ขณะที่เขตที่มีโรงเรียนที่มีค่าเฉลี่ยอัตราส่วนนักเรียนต่อครูมากที่สุด อัตราส่วนอยู่ระหว่างครู 1 คนต่อนักเรียน 18-22 คน

AFP

เขตที่มีโรงเรียนที่มีอัตราส่วนเฉลี่ยนักเรียนต่อห้องเรียนน้อยที่สุด 10 อันดับแรกได้แก่ เขตบางพลัด สัมพันธวงศ์ ยานนาวา ดุสิต บางซื่อ บางรัก ธนบุรี ป้อมปราบศัตรูพ่าย ราษฎร์บูรณะ และภาษีเจริญ ค่าเฉลี่ยอยู่ระหว่าง 19-28 คนต่อห้องเรียน ขณะที่เขตที่มีโรงเรียนที่มีค่าเฉลี่ยอัตราส่วนนักเรียนต่อห้องเรียนมากที่สุด อัตราส่วนอยู่ระหว่างครู 1 คนต่อนักเรียนอยู่ที่ 39-42 คนต่อห้อง

แน่นอนว่าการสำรวจสัดส่วนนักเรียนต่อครูต่อห้องเรียนของโรงเรียนสังกัดกรุงเทพฯ เป็นเพียงการทำความเข้าใจสถานการณ์การจัดการศึกษาเบื้องต้นเท่านั้น แต่อย่างน้อยที่สุดก็ช่วยคลี่ให้เห็นถึงความแตกต่างของโรงเรียนในพื้นที่ต่างๆ ได้ชัดเจนยิ่งขึ้น ตัวอย่างเช่น เมื่อเปรียบเทียบกับจังหวัดนครราชสีมา ซึ่งมีประชากรมากเป็นอันดับ 2 รองจากกรุงเทพฯ ก็ปรากฏว่ามีโรงเรียนประถมและมัธยมของรัฐรวม 1,349 แห่ง โดยเฉลี่ยสัดส่วนครูต่อนักเรียนประถมอยู่ที่ประมาณ 14-20 คน และนักเรียนต่อห้องเรียนอยู่ที่ประมาณ 20-25 คน ซึ่งอาจสะท้อนให้เห็นว่า แม้กรุงเทพฯ จะเป็นเมืองหลวง แต่ในแง่ของการกระจายโรงเรียนเพื่อเข้าถึงการศึกษาเบื้องต้น โดยที่ไม่พิจารณาแง่มุมอื่นๆ กรุงเทพฯ อาจไม่แตกต่างจากจังหวัดอื่นมากนัก

AFP

นอกจากโรงเรียนไม่พอแล้ว คุณภาพยังแตกต่างกันด้วย

คะแนนโอเน็ตของโรงเรียนอาจเป็นหนึ่งในตัวชี้วัดที่สะท้อนคุณภาพการศึกษาที่แตกต่างกันได้ ในระดับชั้นประถม 6 โรงเรียนในสังกัดสำนักการศึกษา กรุงเทพมหานคร มีคะแนนโอเน็ตน้อยที่สุด เมื่อเทียบกับโรงเรียนสังกัดกระทรวงการอุดมศึกษาฯ และสำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมการศึกษาเอกชนในช่วงปี 2558-2561 แต่กรุงเทพมหานครเองก็ไม่ได้นิ่งนอนใจ ทั้งความไม่เท่าเทียมของการเข้าถึงการศึกษาของนักเรียนในพื้นที่รอบนอกกับชั้นใน และหลักสูตรที่ไม่เป็นมาตรฐานเดียวกัน จนนำมาสู่ความพยายามเปลี่ยนแปลงหลักสูตรการเรียนการสอน

เกรียงยศ สุดลาภา รองผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร กล่าวถึงแผนพัฒนาด้านการศึกษาของโรงเรียนสังกัดกรุงเทพมหานครเพื่อมุ่งให้นักเรียนของโรงเรียนสังกัดกรุงเทพมหานครได้รับการศึกษามาตรฐานเดียวกันว่า “ในปีการศึกษา 2565 โรงเรียนสังกัดกรุงเทพมหานครจะใช้หลักสูตรแกนกลางซึ่งกำลังจัดทำขึ้นใหม่เพื่อให้มาตรฐานการศึกษาเป็นมาตรฐานเดียวกัน โดยจะวัดผลสัมฤทธิ์จากผลการเรียนของนักเรียน เด็กนักเรียนของโรงเรียน กทม. จะต้องเรียนได้มาตรฐานเดียวกัน ไม่ว่าจะเป็นโรงเรียนขนาดใหญ่หรือเล็ก หรือโรงเรียนใจกลางเมืองหรือชายขอบของกรุงเทพฯ โดยขณะนี้ สำนักการศึกษากำลังเร่งจัดวางโครงการในหลักสูตรแกนกลางใหม่”

AFP

ขณะที่คะแนนโอเน็ตชั้น ม.6 พ.ศ.2561 รายโรงเรียนสังกัด สพฐ.121 แห่ง เฉพาะ 3 รายวิชาหลัก ได้แก่ คณิตศาสตร์ วิทยาศาสตร์ และภาษาอังกฤษ พบว่า เขตพระนคร ซึ่งมีโรงเรียนมัธยมของ สพฐ.มากที่สุด (7 แห่ง) ได้คะแนนเฉลี่ยมากกว่าคะแนนเฉลี่ยทั้งประเทศทั้ง 3 วิชา ขณะที่เขตทุ่งครุ ซึ่งมี 2 แห่ง คะแนนโอเน็ตทั้ง 3 วิชานี้ต่ำกว่าค่าเฉลี่ยของทั้งประเทศ ด้วยช่องว่างระหว่างคุณภาพทางการศึกษา เราจึงเห็นการประกาศรายชื่อโรงเรียนมัธยมที่มีการแข่งขันสูงโดยสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน เรื่องโรงเรียนที่มีอัตราการแข่งขันสูง ระดับมัธยมศึกษา ประจำปีการศึกษา 2561 เขตพื้นที่การศึกษากรุงเทพมหานครมีทั้งหมด 58 โรงเรียน เขตที่มีจำนวนโรงเรียนที่มีการแข่งขันสูงมากที่สุด 3 โรงเรียน ได้แก่ บางกอกน้อย พระนคร ภาษีเจริญ ลาดกระบัง ส่วนเขตที่ไม่มีโรงเรียนที่มีการแข่งขันสูงเลย ได้แก่ คลองสาน คันนายาว ทุ่งครุ บางเขน บางคอแหลม บางพลัด ประเวศ ยานนาวา วัฒนา สัมพันธวงศ์ และหลักสี่

นอกจากนี้น่าสังเกตว่า เขตพระนครซึ่งมีจำนวนประชากรวัยเรียนน้อย โรงเรียนมาก และมีสัดส่วนระหว่างครูกับนักเรียนและห้องเรียนน้อยถูกจัดอยู่ในกลุ่มโรงเรียนที่มีคุณภาพมากกว่า มีคะแนนโอเน็ตมากกว่าและเป็นที่ต้องการมากเป็นลำดับต้นๆ

การที่โรงเรียนในกรุงเทพฯ ไม่มีมาตรฐานเดียวกัน ทำให้ต้องมีการเดินทางและก่อให้เกิดค่าใช้จ่ายที่เพิ่มขึ้น ประสบปัญหาจราจร หรือปัญหาอื่นๆ ตามมา รายงานกองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษาระบุว่า ค่าเดินทางนับเป็นภาระที่มากที่สุดของค่าใช้จ่ายด้านการศึกษาทั้งหมด คิดเป็นสัดส่วนเกิน 1 ใน 3 ภาระทางเศรษฐกิจที่เพิ่มขึ้น ซึ่งครอบครัวไม่สามารถแบกรับได้ และยังส่งผลให้เด็กส่วนหนึ่งต้องออกจากระบบการศึกษากลางคัน ข้อมูลของ UNESCO Institute for Statistics ประเทศไทยมีสัดส่วนเด็กวัยมัธยมต้นที่อยู่นอกระบบการศึกษา 12.16% เป็นอันดับที่ 4 ของอาเซียน ผลกระทบที่สำคัญของการหลุดออกนอกระบบการศึกษาของเด็กและเยาวชนก่อนวัยอันควรคือ เด็กและเยาวชนมีระดับทักษะต่ำทำให้ได้รับค่าจ้างที่ต่ำ ยังไม่นับรวมปัญหาทางสังคมด้านอื่นๆ

เนื่องจากการจัดการศึกษาเกี่ยวข้องกับหลายหน่วยงาน ไม่ใช่เพียงแค่กรุงเทพมหานครเท่านั้น แต่ยังรวมถึงสำนักงานการศึกษาขั้นพื้นฐาน สํานักงานคณะกรรมการส่งเสริมการศึกษาเอกชน ตลอดจนหน่วยงานอื่นๆ ภายใต้กระทรวงศึกษาธิการซึ่งมีอำนาจควบคุมมากกว่า ทั้งการกำหนดนโยบาย หลักสูตร ไปจนถึงการประเมินความสำเร็จ การซ้อนทับของบทบาทหน้าที่เหล่านี้จึงอาจนำมาสู่แนวทางที่กรุงเทพฯ ใช้จัดการศึกษาเท่าที่พอจะทำได้ด้วยการสนับสนุนด้านอื่นๆ เช่น การพัฒนาครู แทน

AFP

กรุงเทพฯ ทุ่มเงินด้านบุคลากรมากที่สุด

ตั้งแต่ พ.ศ. 2516 ถึง 2565 สำนักการศึกษา กทม. ใช้งบประมาณมากเป็นลำดับที่ 9 รวม 49,428.94 ล้านบาท

นอกจากงบประมาณของสำนักการศึกษาแล้ว กรุงเทพฯ ยังได้รับงบประมาณด้านการศึกษาจากส่วนกลางด้วย งบประมาณด้านการศึกษาปี 2564 ของกรุงเทพฯ รวมทั้งสิ้น 15,232,681,320 บาท จำแนกเป็นงบสำนักการศึกษา กทม. 900,444,000 บาท งบสำนักงานเขต 3,937,198,920 บาท เงินอุดหนุนจากรัฐบาล 10,395,038,400 บาท

เมื่อแบ่งตามรายจ่ายพบว่า มีหมวดรายจ่ายด้านบุคลากรมากที่สุดคิดเป็นร้อยละ 56.03 (8,538,723,100 บาท) รองลงมาเป็นเงินอุดหนุนร้อยละ 26.25 (3,998,316,800 บาท) อันดับที่ 3 คือ รายจ่ายอื่น ร้อยละ 7.42 (1,130,919,300 บาท) อันดับ 4 ค่าตอบแทนใช้สอยและวัสดุ ร้อยละ 4.91 (747,726,371 บาท) อันดับ 5 ค่าครุภัณฑ์และสิ่งก่อสร้าง ร้อยละ 4.04 (615,222,349 บาท) อันดับ 6 ค่าสาธารณูปโภค ร้อยละ 1.32 (201,773,400 บาท) เมื่อเปรียบเทียบกับปี 2560-2563 พบว่า งบประมาณรวมในช่วง 5 ปีนี้ไม่แตกต่างกันมากนัก

แต่ที่น่าสังเกตคือ ปี 2560-2562 กรุงเทพฯ ได้รับงบฯ กลาง ด้านการศึกษา 200 ล้านบาทในปี 2560 และ 400 ล้านบาทในปี 2561-2562 แต่ปี 2563-2564 กลับไม่ได้รับงบประมาณส่วนนี้ แต่ได้รับงบประมาณหมวดค่าตอบแทนใช้สอยและวัสดุ และหมวดค่ารักษาพยาบาล ค่าเล่าเรียน บําเหน็จ ดํารงชีพ และบําเหน็จบํานาญเพิ่มขึ้น ซึ่งก็นับได้ว่าเป็นรายจ่ายด้านบุคลากรเช่นกัน

ประเด็นนี้สอดคล้องกับข้อค้นพบของ ‘โครงการวิจัยพัฒนาระบบบัญชีรายจ่ายด้านการศึกษาแห่งชาติ’ ที่พบว่าสัดส่วนรายจ่ายสำหรับครูค่อนข้างสูง ตั้งแต่ปี 2551-2561 ซึ่งรายจ่ายด้านการศึกษาของประเทศไทยในภาพรวมมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง โดยที่บุคลากรครูราว 3 ใน 4 ได้รับเงินค่าตอบแทนและค่าวิทยฐานะระดับชำนาญการและชำนาญการพิเศษ รวมทั้งได้รับสิทธิประโยชน์ต่างๆ ตามระบบข้าราชการด้วย ขณะที่งบฯ สำหรับพัฒนาคุณภาพผู้เรียนและการเรียนการสอนเหลือน้อยลง

AFP

กรุงเทพฯ วัดความสำเร็จด้านการศึกษาอย่างไร

ที่ผ่านมาไม่ค่อยปรากฏต่อสาธารณะมากนักว่า การจัดการศึกษาของกรุงเทพฯ เป็นอย่างไร นอกจากรายงานการประเมินผลการปฏิบัติงานของสำนักการศึกษาและเขตต่างๆ เฉพาะเรื่องที่มีการกำหนดตัวชี้วัดไว้ เช่น ผลสัมฤทธิ์ทางการเรียนโดยวัดจากคะแนนโอเน็ต จำนวนโรงเรียนที่เปิดการจัดการศึกษาพิเศษ หรือสามารถรองรับกลุ่มนักเรียนที่หลากหลายมากขึ้น หรือการตรวจสอบตามตัวชี้วัดเชิงปริมาณตามแผนพัฒนากรุงเทพฯ

ในแผนพัฒนาการศึกษาขั้นพื้นฐานกรุงเทพมหานคร ฉบับที่ 3 (พ.ศ. 2564-2569) กำหนดประเด็นยุทธศาสตร์ที่ประกอบด้วย การยกระดับคุณภาพการศึกษาสู่ความเป็นเลิศ การพัฒนาผู้เรียนตามอัตลักษณ์แห่งมหานคร การยกระดับประสิทธิภาพจัดการศึกษาตอบสนองความต้องการของผู้เรียนทุกกลุ่มอย่างเท่าเทียมและทั่วถึง การพัฒนาประสิทธิภาพการจัดการดิจิทัลเพื่อการศึกษา และการพัฒนาทุนมนุษย์และบริหารจัดการสู่องค์การสมรรถนะสูง

ขณะที่แผนพัฒนากรุงเทพฯ ระยะ 20 ปี ระบุว่าเพื่อให้บรรลุเป้าหมายการศึกษาสำหรับทุกคน วัดผลด้วยตัวชี้วัดที่ว่า “โรงเรียนในสังกัดกรุงเทพมหานครทุกแห่งสามารถให้บริการการศึกษาสำหรับผู้เรียนในกลุ่มที่มีความต้องการพิเศษ โรงเรียนในสังกัดกรุงเทพมหานครมีผลสัมฤทธิ์ทางการเรียนในวิชาหลักจากการทดสอบระดับชาติขั้นพื้นฐาน (โอเน็ต) มีคะแนนเฉลี่ยเพิ่มขึ้น” และ “นักเรียนได้รับการพัฒนาสมวัยและมีความสามารถทางด้านเทคโนโลยี”

AFP

ด้วยเหตุนี้เมื่อพิจารณาโครงการต่างๆ ของแผนปฏิบัติราชการ ปี 2565 ของสำนักการศึกษาจึงมีโครงการเพื่อให้บรรลุเป้าหมายเหล่านี้ โดยในปี 2565 มีทั้งภารกิจที่ใช้งบประมาณคือ โครงการส่งเสริมและพัฒนา IQ, EQ และพัฒนาการทางกายของนักเรียนสังกัด กทม. และโครงการพัฒนาระบบสารสนเทศและเทคโนโลยีการจัดการศึกษา

ขณะที่โครงการที่เกี่ยวกับพัฒนาผลสัมฤทธิ์ทางการเรียน และการพัฒนา IQ และ EQ ไม่ใช้งบประมาณ ส่วนสำนักงานเขตต่างๆ มีฝ่ายการศึกษาทำหน้าที่เกี่ยวกับงานสารบรรณและงานธุรการทั่วไป เช่น งานกิจกรรมในโรงเรียนอย่างการจัดตั้งกลุ่มลูกเสือ เนตรนารี ยุวกาชาด ตรวจเยี่ยมโรงเรียนเพื่อดำเนินการเกี่ยวกับครูและเจ้าหน้าที่ รวมถึงการสนับสนุนการวิชาการและวิจัยของครูเป็นหลัก

ในแง่การประเมินผลระหว่างแผนพัฒนาการศึกษา หากย้อนไปดูแผนพัฒนาการศึกษาขั้นพื้นฐานกรุงเทพมหานคร ฉบับที่ 2 พ.ศ. 2560-2563 ซึ่งมุ่งให้ “นักเรียนกรุงเทพมหานครเป็นพลเมืองที่ดี มีองค์ความรู้ มีทักษะในการดํารงชีวิตรู้เท่าทันการเปลี่ยนแปลงของสังคมโลกในศตวรรษที่ 21” พบว่ามียุทธศาสตร์ที่ไม่ต่างจากฉบับที่ 3 มากนัก เน้นไปที่ ผลสัมฤทธิ์ทางการเรียน พัฒนาสมรรรถนะของครู นักเรียนมีทักษะด้านเทคโนโลยีสารสนเทศเพื่อการเรียนรู้ และมีคุณธรรมจริยธรรม โดยมีตัวชี้วัดไม่แตกต่างกันนักกับฉบับที่ 3 เช่น ค่าเฉลี่ยโอเน็ต จำนวนโรงเรียนที่มีการจัดการศึกษาแบบพิเศษ ที่น่าสังเกตคือในแผนพัฒนาการศึกษาฯ ฉบับที่ 3 ไม่มีการทบทวนว่าการดำเนินการตามแผนก่อนหน้านี้มีประสิทธิภาพมากน้อยแค่ไหน

AFP

งานประเมินคุณภาพกลับไปอยู่ที่หน่วยงานตรวจสอบการใช้จ่ายงบประมาณแทน เมื่อเร็วๆ นี้ พบว่าสำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) เพิ่งออกผลการตรวจสอบผลสัมฤทธิ์และประสิทธิภาพการดำเนินงานการจัดการศึกษาขั้นพื้นฐานของกรุงเทพมหานคร ระหว่างปีงบประมาณ พ.ศ. 2561-2563 เมื่อเดือนมีนาคม 2565 พบว่า มีโครงการส่วนหนึ่งไม่เป็นไปตามเป้าหมาย โดยเฉพาะโครงการโรงเรียนสองภาษาและการดำเนินงานสะเต็มศึกษา (STEM) มีโรงเรียนเข้าร่วมโครงการหลักสูตรไทย-อังกฤษ ปี 2562-2563 ต่ำกว่าเป้าหมายเชิงปริมาณที่กำหนด

จากการสุ่มตรวจ 11 โรงเรียน ส่วนใหญ่ไม่มีการทดสอบสัมฤทธิ์ผลทักษะภาษาอังกฤษตามที่กระทรวงศึกษาธิการกำหนด นอกจากนี้ สตง. ยังสุ่ม 22 โรงเรียนสังกัด กทม. พบว่า 9 แห่ง ที่ได้รับงบประมาณจัดกิจกรรมสะเต็มศึกษา ไม่มีการจัดกิจกรรมสอดแทรกไปตามเนื้อหาที่เกี่ยวข้องของแต่ละรายวิชาภายในคาบเรียนอย่างเป็นรูปธรรม ไม่มีการจัดกิจกรรมไว้ในรายวิชาเพิ่มเติม หรือเลือกเสรี และไม่มีการจัดกิจกรรมไว้ในกลุ่มกิจกรรมนอกชั้นเรียน และส่วนใหญ่ไม่มีการจัดตั้งชมรม STEM & Robotics รวมทั้งไม่มีการนิเทศติดตามการสอนของครูผู้สอนที่เข้ารับการอบรมแต่อย่างใด

ทั้งนี้ กรุงเทพฯ ได้รับงบฯ จัดสรรจากรัฐเพื่อดำเนินโครงการสะเต็มศึกษา ปี 2560-2563 แก่โรงเรียนในสังกัด ผ่านสำนักการศึกษา สำนักงานเขต 50 เขต จำนวน 437 แห่ง เป็นค่าใช้จ่ายปีงบประมาณละ 25,000 บาท/โรงเรียน ได้รับงบประมาณรวมประมาณ 32 ล้านบาท

นอกจากนี้ สตง. ยังพบว่า 20 โรงเรียนจากการสุ่มตรวจ 21 โรงเรียนมีคอมพิวเตอร์ไม่เพียงพอต่อการจัดการเรียนการสอนตามนโยบายการส่งเสริมสนับสนุนเทคโนโลยี และพัฒนาระบบสารสนเทศทางการศึกษา ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2561-2563 มีโรงเรียนเพียง 1 แห่ง ที่มีเครื่องคอมพิวเตอร์เพียงพอกับจำนวนนักเรียน อีกทั้งแม้โรงเรียนทุกแห่งจะมีคอมพิวเตอร์ และครุภัณฑ์ประกอบห้องคอมพิวเตอร์ ที่ได้รับตามโครงการเช่าระบบและพัฒนาห้องคอมพิวเตอร์เพื่อการเรียนรู้ ปี 2555-2559 แต่กว่า 30 % ของคอมพิวเตอร์ใช้งานไม่ได้

การตรวจสอบโดย สตง. เป็นตัวอย่างหนึ่งที่สะท้อนให้เห็นว่า การรายงานผลการดำเนินงานที่ผ่านมาของสำนักการศึกษาและสำนักงานเขตว่าสามารถบรรลุเป้าหมายที่ตั้งไว้อาจไม่เพียงพอ

AFP

หรือการกระจายอำนาจระดับพื้นที่คือคำตอบ?

ที่ผ่านมา แนวคิดการกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นเป็นผู้จัดการศึกษาเองมักถูกหยิบยกมากล่าวถึงเพื่อแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำในระบบการศึกษา ชัยยุทธ ปัญญสวัสดิ์สุทธิ์ อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ หัวหน้าโครงการวิจัยพัฒนาระบบบัญชีรายจ่ายด้านการศึกษาแห่งชาติ กสศ. มองว่า

“จุดหนึ่งที่จะช่วยให้ระบบการจัดการศึกษามีประสิทธิภาพมากขึ้นคือ แนวคิดจัดการกระจายงบประมาณและความรับผิดชอบไปยังระดับพื้นที่หรือเขตพื้นที่การศึกษาให้มากขึ้น โดยส่วนกลางต้องลดบทบาทจากการเป็นผู้ใช้จ่ายงบประมาณไปสู่การทำหน้าที่เป็นผู้กำกับติดตามโครงการต่างๆ แต่ปัจจุบันยังไม่เห็นว่ามีการประเมินผลที่ชัดเจนว่าใช้เงินคุ้มค่าจริงหรือไม่”

เช่นเดียวกับกรุงเทพฯ สมพงษ์ จิตระดับ นักวิชาการด้านการศึกษา อดีตอาจารย์คณะครุศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ที่เสนอในเวที ‘ปลดล็อกกรุงเทพ : เมืองแห่งความเหลื่อมล้ำทางการศึกษา’ ว่า กรุงเทพ ฯ จะพบครอบครัวเด็กยากจน 15 กลุ่ม เช่น แรงงานเด็ก เด็กในชุมชนแออัด แม่วัยใส เด็กชาติพันธุ์ พวกเขาเหล่านี้มีภาวะเสี่ยงออกนอกระบบการศึกษา ยิ่งไปกว่านั้นระบบการศึกษาไทยที่มุ่งเน้นการสร้างเด็กให้มีความเป็นเลิศทางการศึกษา หรือการศึกษาที่ตรงตามคุณภาพมาตรฐานยิ่งทำให้เด็กเหล่านี้ไม่มีที่ยืนสำหรับการศึกษาในระบบ สุดท้ายก็กลายเป็นแรงงานที่ไม่มีคุณภาพ

ขณะที่กรุงเทพมหานครมีครูที่จบระดับปริญญาโท-เอกประมาณ 14,000 คน ซึ่งสามารถจัดการศึกษาของตนเองที่มีคุณภาพได้ โดยทำให้เด็กแต่ละคนที่มีสภาพปัญหาแตกต่างหลากหลายได้รับการส่งเสริมให้มีศักยภาพตามลู่ทางของตัวเอง โดยเฉพาะเด็กที่กำลังหลุดออกจากระบบ ก็ควรได้รับการส่งเสริมสิ่งที่มากกว่าในห้องเรียน อาจจะเป็นทักษะอาชีพ หรือสิ่งที่สอดคล้องกับชุมชน กรุงเทพฯ ควรใช้ศักยภาพที่เป็นเมืองปกครองพิเศษออกแบบการศึกษาของตนเอง อิสระและไม่ต้องยึดติดกับแนวทางของกระทรวงศึกษาธิการ ซึ่งสิ่งเหล่านี้ต้องอาศัยความเด็ดขาดของผู้ว่าราชการจังหวัดที่มีวิสัยทัศน์ด้านการศึกษาด้วย